Kedudukan Surat Edaran Menteri
Dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undangan, perlu dibedakan dengan tegas antara putusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Semua pejabat tinggi pemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan keputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat, membentuk dan membubarkan kepanitiaan, dan sebagainya. Secara hukum, semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum nasional. Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban di antara sesama warganegara dan antara warga negara dengan negara dan pemerintah.
Elemen pengaturan (regeling) inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis. Sebagai contoh, Keputusan Presiden mengangkat seseorang menjadi Menteri, Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukan Panitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu, ataupun mengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil, dan lain-lain sebagainya. Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri seperti tersebut tidaklah mengandung elemen regulasi sama sekali. Sifatnya hanya penetapan administratif (beschikking).
Dalam arti luas, keputusan-keputusan tersebut memang mengandung muatan hukum, karena di dalamnya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihak yang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang berwenang dan juga didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah. Akan tetapi, untuk kepentingan tertib peraturan perundang-undangan, bentuk-bentuk hukum yang bersifat administratif tersebut, sebaiknya disebut dengan istilah yang berbeda dari nomenklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, yang termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit itu adalah UUD dan dokumen yang sederajat, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan Kepala Desa.
Sedangkan bentuk-bentuk putusan lainnya dapat dinamakan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait. Misalnya, Ketetapan dan Keputusan MPR, meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru, tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapat disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya.
Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager), maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru nanti, bentuk keputusan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif (beschikking) dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik). Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat kita kategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.
Di luar bentuk-bentuk peraturan yang bersifat mengatur itu, memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebut dengan ‘beleidsregels’ (policy rules) atau peraturan kebijakan. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek ‘doelmatigheid’ dalam rangka prinsip ‘freis ermessen’ atau ‘beoordelingsvrijheid’, yaitu prinsip kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Berdasarkan prinsip ini, sudah seyogyanya suatu pemerintahan itu diberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanya melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, yang tidak selalu atau bahkan tidak mungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku. Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga muncul Keputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur, meskipun bukan dalam arti ‘regeling’ (public regulation).
Akan tetapi, agar kita konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, alangkah baik kiranya prinsip ‘freis ermessen’ tersebut di atas tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam arti teknis. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentuk Instruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagai peraturan, yang salah satunya Surat Edaran Menteri.
Fenomena Surat Edaran Menteri dalam hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia belum pernah termaktub secara konkrit dalam tata urutan peraturan-perundang-undangan. Hal itu diakibatkan oleh adanya perdebatan mengenai surat edaran menteri tersebut, apakah surat edaran termasuk dalam kategori mengatur (regeling) atau bersifat penetapan (beschiking).
Dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan tidak disebutkan derajat dan hierarki Surat Edaran Menteri, meskipun dalam Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan ditegaskan bahwa Jenis Peraturan Perundang-undangan selain tersebut dalam hierarki peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat, tetap diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Apabila kita kaitkan dengan Surat Edaran Menteri, maka dapat diurai beberapa Kedudukan surat Edaran Menteri adalah sebagai berikut :
a. Surat Edaran Menteri Bukan Peraturan Perundang-undangan, hal itu dikarenakan Surat Edaran Menteri tidak memuat tentang Norma tingkah laku (Larangan, Perintah, Ijin dan pembebasan), Kewenangan (Berwenang dan tidak berwenang), dan penetapan.
b. Surat Edaran adalah naskah dinas yang berisi pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak
c. Surat Edaran tidak dapat dijadikan dasar hukum untuk menganulir peraturan Menteri, apalagi Perpres atau PP tetapi semata-mata hanya untuk memperjelas makna dari peraturan yang ingin diberitahukan.
d. Surat Edaran mempunyai derajat lebih tinggi dari surat biasa, karena surat edaran memuat petunjuk atau penjelasan tentang hal-hal yang harus dilakukan berdasarkan peraturan yang ada. Surat Edaran bersifat pemberitahuan, tidak ada sanksi karena bukan norma
e. Surat Edaran merupakan suatu “perintah” pejabat tertentu kapada bawahannya/orang di bawah binaannya.
f. Surat Edaran sering dibuat dalam bentuk Surat Edaran Menteri, Surat Edaran tidak mempunyai kekuatan mengikat keluar karena pejabat yang menerbitkannya tidak memiliki dasar hukum menerbitkan surat edaran.
g. Pejabat penerbit Surat Edaran tidak memerlulan dasar hukum karena Surat Edaran merupakan suata peraturan kebijakan yang diterbitkan semata-mata berdasarkan kewenangan bebas namun perlu perhatikan beberapa faktor sebagai dasar pertimbangan penerbitannya:
1) Hanya diterbitkan karena keadaan mendesak.
2) Terdapat peraturan terkait yang tidak jelas yang butuh ditafsirkan.
3) Substansi tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.
4) Dapat dipertanggungjawabkan secara moril dengan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik.
h. Surat Edaran adalah suatu perintah atau penjelasan yang tidak berkekuatan hukum, tidak ada sanksi hukum bagi yang tidak mematuhinya
Keabsahan Surat Edaran Menteri
Di dalam teori hukum biasanya dibedakan antara 3 macam hal berlakunya hukum sebagai kaidah, yaitu sebagai berikut:
1. Hukum Berlaku Secara Yuridis
Apabila ketentuannya didasarkan pada norma yang lebih tinggi tingkatannya (Hans Kelsen), atau bial terbentuk menurut cara yang telah ditetapkan (W. Sevenbergen), atau apabila menunjukkkan keharusan antara suatu kondisi dan akibatnya (J.H.A. Logemann). Keberlakuan yurudis atau normatif suatu peraturan atau kaidah jika kaidah itu merupakan bagian dari suatu kaidah hukum tertentu yang didalam kaidah-kaidah hukum saling menunjuk yang satu terhadap yang lain. System kaidah hukum yang demikian itu terdiri atas suatu keseluruhan Hierarki kaidah hukum khusus yang bertumpu pada kaidah hukum umum. Di dalamnya kaidah hukum khusus yang lebih rendah diderivasi dari kaidah hukum yang lebih tinggi.
Keberlakuan yurudis dari kaidah hukum memiliki syarat-syarat:
Pertama, keharusan adanya kewenangan peraturan perundang-undangan. Setiap peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh badan atau pejabat yang berwenang. Jika tidak, maka peraturan perundang-undangan tersebut batal demi hukum. Dianggap tidak pernah ada dan segala akibatnya batal secara hukum. Misalnya, peraturan perundang-undangan formal harus dibuat bersama-sama antara presiden dengan DPR, jika tidak, maka UU tersebut batal demi hukum.
Kedua, keharusan adanya kesesuaian bentuk atau jenis atu peraturan perundang-undangan dengan materi yang diatur, terutama kalu diperintah oleh peraturan perundang-undangan lebih tinggi atau sederajat. Ketidak sesuaian bentuk ini dapat menjadi alasan untuk membatalkan perundang-undangan tersebut. Misalnya, kalau UUD 1945 atau UU terdahulu menyatakan bahwa sesuatu harus diatur UU, maka dalam bentuk UU -lah hal itu diatur. Kalau diatur dalam bentuk lain misalnya keputusan Presiden, maka keputusan tersebut dapat dibatalkan.
Ketiga, keharusan mengikuti tatacara tertentu. Apabila tatcara tersebut tidak diikuti, maka peraturan perundang-undangan tersebut batal, demi hukum atau tidak/belum memiliki kekuatan hukum yang mengikat. Misalnya, peraturan daerah dibuat bersama-sama antara DPRD dan kepala daerah, kalu ada peraturan daerah tanpa mencantumkan persetujuan DPRD, maka batal demi hukum.
Keempat, keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Suatu UU tidak boleh mengandung kaidah yang bertentang dengan UUD.
Dalam kaitan kaidah hukum dengan dasar berlaku secara yuridis dari peraturan perundang-undangan, maka ada beberapa pendapat :
1) Setiap kaidah hukum berdasarkan kaidah yang lebih tinggi tingkatannya;
2) Kaidah hukum harus memenuhi syarat-syarat pembentukannya; dan
3) Kaidah hukum mengikat kalau menunjukkan hubungan keharusan (hubungan memaksa) antara satu kondisi dengan akibatnya.
2. Hukum Berlaku Secara Sosiologis,
Apabila kaidah tersebut efektif. Artinya kaidah tersebut dapat dipaksakan berlakunya oleh penguasa walaupun tidak diterima oleh masyarakat (teori kekuasaan), atau kaidah tadi berlaku karena diterima atau diakui oleh masyarakat (teori pengakuan). Dasar berlaku secara empiris/sosiologis maksudnya adalah jika para warga masyarakat mematuhi hukum dimana hukum itu diberlakukan. Keberlakuan empiris dapat dilihat melalui sarana penelitan empiris tentang perilaku warga masyarakat. Jika dari penelitan tersebut tampak bahwa masyarakat berperilaku dengan mengacu kepada keseluruhan kaidah hukum, maka terdapat keberlakuan empiris kaidah hukum. Dengan demikian, norma hukum mencerminkan kenyataan yang hidup dalam masyarakat.
Dengan dasar sosiologis peraturan perundang-undangan yang dibuat dan diterima oleh masyarakat secara wajar bahkan spontan. Ada dua landasan teoretis sebagai dasar sosiologis berlakunya suatu kaidah hukum, yaitu: Teori kekuasaan secara sosiologis kaidah hukum berlaku karena paksaan penguasa (terlepas diterima atau tidak oleh masyarakat, dan Teori pengakuan dimana kaidah hukum berlaku berdasarkan penerimaan dari masyarakat setempat dimana hukum itu berlaku.
Terkait dengan keberlakuan empiris kaidah hukum dalam masyarakat, bahwa The legal system is not a machine, it is run by human being. Interpendensi fungsional selalu akan tampak dalam proses pemberlakuan/penegakan hukum. Lebih lanjut, bahwa paling tidak ada 3 faktor yang cukup dominan yang mempengaruhi proses penegakan hukum, yakni:
Pertama, faktor substansi hukum dimaksudkan adalah aturan, norma, pola prilaku nyata manusia yang berada dalam sistem itu. Substansi juga berarti produk yang dihasilkan oleh orang yang berada dalam sistem hukum itu, mencakup keputusan yang mereka keluarkan, aturan baru yang mereka susun. Substansi juga juga mencakup living law (hukum yang hidup), dan bukan hanya aturan yang ada dalam kitab undang-undang.
Kedua, faktor-faktor struktural dalam hal ini adalah bagian yang tetap bertahan, bagian yang memberi semacam bentuk dan batasan terhadap keseluruhan. Di Indonesia, misalnya kita berbicara tentang struktur sistim hukum Indonesia, maka termasuk didalamnya struktur institusi penegak hukum, seperti kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan. Juga termasuk unsur struktur jumlah dan jenis pangadilan, yurisdiksinya jenis kasus yang berwenang untuk diperiksa, serta bagaimana dan mangapa. Jelasnya struktur bagaikan foto diam yang menghentikan gerak.
Ketiga, faktor kultural dalam hal ini sikap manusia dan sistim hukum kepercayaan, nilai pemikiran, serta harapannya. Dengan kata lain, kultur hukum adalah suasana pikiran yang menentukan bagaimana hukum digunakan, dihindari, atau disalah-gunakan. Tanpa kultur hukum, hukum tak berdaya.
3. Hukum tersebut berlaku secara filosofis
Artinya sesuai dengan cita-cita hukum sebagai nilai positif tertinggi. Setiap masyarakat selalu mempunyai “Rechtsidee”, yakni apa yang masyarakat harapkan dari hukum, misalnya hukum menjamin adanya keadilan, kemenfaatan dan ketertiban, maupun kesejahteraan. Cita hukum atau rechtsidee tumbuh dalam sistem nilai masyarakat tentang baik dan buruk, pandangan mereka mengenai hubungan individual dan kemasyarakat dan lain sebaginya. Termasuk tentang pandangan dunia ghaib. Semua ini bersifat filosofis, artinya menyangkut pandangan mengenai inti atau hakikat sesuatu. Hukum diharapkan mencerminkan sistim nilai baik sebagai sarana yang melindung nilai-nilai maupun sebagi saran mewujudkannya dalam tingkah laku masyarakat.
Cita-cita hukum adalah konstruksi pikiran yang merupakan keharusan untuk mengarahkan hukum pada cita-cita yang diinginkan masyarakat, dan cita-cita hukum berfungsi sebagai tolok ukur yang bersifat regulative dan kontruktif. Tanpa cita hukum-hukum akan kehilangan maknanya. Di dalam pembentukan peraturan perundang-undangan proses terwujudnya nilai-nilai yang terkandung dalam cita-cita hukum ke dalam norma hukum tergantung pada tingkat kesadaran dan penghayatan akan nilai-nilai tersebut oleh para pembentuk peraturan perundang-undangan. Tiadanya kesadaran akan nilai-nilai tersebut akan terjadi kesenjangan antara cita-cita hukum dan norma hukum yang dibuat.
Kesimpulan
Apabila dihubungkan dengan surat edaran menteri dikaitkan dengan keabsahan secara Yuridis, Filosofis dan Yuridis adalah sebagai berikut :
1) Secara Yuridis pengaturan mengnai Surat Edaran Menteri tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan manapun, namun bagian dari freis ermessen dari pemerintah untuk mengeluarkan apapun yang dianggap baik dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan manapun.
2) Secara Filosofis, surat edaran menteri merupakan hal yang merupakan kebutuhan teknis untuk memperjelas norma-norma yang ada diatasnya yang belum jelas, sehingga diatur lebih lanjut melalui surat edaran.
3) Secara Sosiologis, surat edaran menteri sangat dibutuhkan dalam kondisi yang mendesak dan untuk memenuhi kekosongan hukum, akan tetapi jangan sampai peraturan menteri bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Dengan demikian apabila dipertanyakan tentang keabsahannya, maka dapat disimpulkan bahwa surat edaran menteri tetap harus dianggap sah sepanjang mengatur tingkat internal vertikal pejabat tata usaha negara di lingkungannya, dengan tetap mempertimbangkan aspek yuridis, filosofis dan sosiologis dalam pembentukan dan pelaksanaannya dilapangan.
Dan akhir kata bahwa Surat Edaran Menteri itu dapat kesimpulan sebagai berikut:
1) Kedudukan Surat Edaran Menteri dalam sistem hukum di Indonesia, bukan termasuk sebagai kategori Peraturan Perundang-Undangan, hal itu dikarenakan surat edaran menteri tidak memenuhi unsur-unsur sebagai norma hukum.
2) Keabsahan surat Edaran Menteri harus tetap dianggap sah sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan tetap mempertimbangkan aspek yuridis, filosofis dan sosiologis dalam pembentukan dan pelaksanaannya
3) Diharapkan hukum positif di Indonesia lebih memperjelas dan mempertegas lagi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, sehingga produk surat edaran dapat diminimalisir, apabila belum dapat dilaksanakan maka diupayakan agar terdapat pemisahan antara produk hukum yang bersifat mengatur dan bersifat penetapan.
4) Keabsahan Surat edaran menteri harus tertuang secara resmi dalam peraturan perundang-undangan, sehingga tidak dapat menimbukan multi tafsir tentang keberadaannya.
